Pendekatan Community-Based dalam Penataan Ruang

Komunitas adalah fondasi dari demokrasi dan pembangunan karena komunitas merupakan media dimana kepentingan individu-individu dan kelompok yang ada didalamnya bisa terkonsolidasikan dan tersampaikan pada proses pengambilan keputusan. Pengertian komunitas biasanya mencakup dua karakteristik: (1) adanya batasan fisik, geografis atau teritorial, dan atau (2) adanya homogenitas sosial atau kultural. Masalah-masalah maupun potensi yang  dihadapi oleh suatu komunitas  sangat terkait erat dengan kebijakan penataan ruang. Individu-individu atau kelompok dalam satu komunitas memiliki suatu keterkaitan satu sama lain serta masalah dan ketergantungan yang serupa,  yang perlu dipertimbangkan dalam penataan ruang. Yang dimaksud dengan komunitas dalam penyelenggaraan penataan ruang  bisa meliputi kelompok yang  tinggal di area tertentu, di desa,  kelurahan, kecamatan, kota,  atau kawasan khusus, maupun kelompok-kelompok sektoral dan kelompok sosial tertentu semisal komunitas pedagang kaki lima, komunitas pejalan kaki, atau komunitas penyandang cacat. Namun biasanya, keputusan-keputusan yang terkait dengan penataan ruang   tidak melibatkan komunitas-komunitas tersebut secara langsung. Keputusan mengenai penataan ruang biasanya dibuat oleh sekelompok kecil orang yang tidak jarang memiliki kepentingan yang sempit dan  kurang mempertimbangkan suara dari komunitas.  Walaupun “pengambil keputusan”  formal biasanya mengacu  pejabat  pemerintah  beserta  segelintir politisi, namun realitas menunjukkan  pengambil keputusan  yang sebenarnya  tetang tata ruang seringkali justru adalah para pelaku bisnis. Sayangnya saluran komunikasi antara komunitas yang  bisa jadi terpengaruh oleh adanya keputusan tentang penataan ruang dengan kelompok kunci “pengambil keputusan” ini seringkali  tersumbat atau bahkan tidak tersedia. Situasi ini menjadi semakin sulit manakala komunitas yang ada tidak terorganisir, sehingga suara dan tuntutan dari komunitas ini bisa dengan mudah diabaikan oleh pengambil keputusan. Sebagai ilustrasi, laporan kasus-kasus pertambangan di Indonesia  mengemukakan banyaknya konflik-konflik yang  terjadi antara perusahaan pertambangan besar dengan komunitas lokal karena masyarakat menolak praktek pertambangan dengan pertimbangan kepentingan ekologis, ekonomis, maupun hak spiritual mereka. Selama ini, misalnya,  perusahaan tambang yang beroperasi di wilayah adat kurang menghiraukan keberadaan tanah-tanah keramat.[1]  Maraknya perlawasanan sosial terhadap keberadaan industri pertambangan mengingatkan kita akan pentingnya mempertimbangkan suara komunitas dalam penataan ruang dan  akan peran  strategis penataan ruang dalam menciptakan keadilan dan kesejahteraan bagi masyarakat. Bagaimana peran para profesional di lembaga-lembaga perencanaan dalam kaitannya dengan penyaluran aspirasi komunitas dalam penataan ruang?  Sesungguhnya para perencana adalah pihak yang  bisa menjadi mediator, yang menjadi alat komunikasi diantara  komunitas  yang  berada “di bawah” dengan   penguasa yang berada ”di atas”.  Sayangnya realitas menunjukkan  kedudukan para perencana dalam pengambilan keputusan politik cukup rentan, dan mereka seringkali dikucilkan ketika para penguasa mengambil keputusan strategis tentang ruang. Di sisi lain mereka pun tidak memiliki hubungan atau ikatan yang erat dengan komunitas, sehingga tidak mungkin bersuara mengatas namakan komunitas   maupun memperoleh dukungan kekuatan dari komunitas.  Oleh sebab itu perencanaan tata ruang yang dibuat akhirnya  tidak jarang menjadi alat kepentingan dari kelompok pemilik kuasa,  dan masyarakat pun menjadi skeptis  milihat perencanaan tata ruang sekedar menjadi proses ritual yang lebih sering  tidak bisa mencapai titik  bisa dilaksanakan. Pengantar di atas bukan bermaksud menyimpulkan bahwa tata ruang sepenuhnya dihasilkan dari suatu proses yang bersifat manipulatif  dan tertutup.  Tulisan ini mencoba menggarisbawahi  bahwa sebagai alat kebijakan, proses penataan ruang  yang berlangsung saat ini perlu dikaji ulang dan dirubah sehingga lebih mampu menjadi alat pencapai keadilan sosial. Salah satu alternatif yang  patut dipertimbangkan adalah melalui penerapkan pendekatan community-based. Tantangan yang besar dari pendekatan ini adalah tingkat applicabilitynya. Banyak  pihak meragukan bahwa  pendekatan berbasis komunitas dalam penataan ruang sulit diterapkan karena mereka percaya proses ini akan memakan  biaya yang lebih besar dan waktu yang lebih panjang jika dibandingkan dengan proses yang konvensional. Selain itu ada masalah yang terkait dengan kapasitas dari komunitas sendiri.  Pengalaman yang dilakukan oleh komunitas di Kota Kecamatan X memberikan ilustrasi bahwa pendekatan berbasis komunitas  dalam penataan ruang bisa sangat efektif namun menuntut adanya perubahan dalam manajemen pemerintahan dan mindset perencana. Tantangan Menerapkan Penataan Ruang Berbasis Komunitas: Pengalaman Kota Kecamatan X[2] Prakarsa untuk menyusun Rencana Detil Tata Ruang Kota (RDTRK) 2000-2010 berbasis komunitas dilakukan oleh masyarakat di Kota Kecamatan X dipicu oleh adanya ketidakpuasan masyarakat atas dokumen rencana tata ruang yang baru disusun oleh sebuah perusahaan konsultan yang dianggap kurang akurat dan tidak merefleksikan masalah maupun kebutuhan masyarakat.  Melalui Forum Komunitasnya, masyarakat Kota Kecamatan X  berupaya mengadvokasikan keinginan mereka agar dokumen RDTRK tersebut  jangan sampai disahkan oleh DPRD sembari menuntut kepada konsultan agar merubah dokumen tersebut melalui proses partisipatif.  Pihak konsultan berkeberatan dengan alasan tidak tersedia anggaran untuk melakukan proses pelibatan masyarakat dalam menyusun RDTRK tersebut.  Pasalnya, proses pemilihan konsultan pelaksana, sebagaimana terjadi pada banyak proyek-proyek Pemerintah daerah lainnya, diintervensi oleh anggora DPRD. Adanya praktek kick-back  telah meninggalkan hanya kurang dari seperempat anggaran yang dialokasikan dalam APBD bagi para perencana untuk melakukan tugasnya menyusun RDTRK. Bisa dipahami jika kualitas dari produk rencana ini menjadi buruk. Namun dari mata perencana, situasi ini menjadi dilematis dan mereka merasa menjadi kambing hitam dari situasi kolutif dalam pengerjaan rencana tata ruang. Atas desakan masyarakat, akhirnya draft RDTRK batal disahkan dan Pemerintah Daerah bersedia memformulasikan proyek baru untuk menjalankan proses penyusunan RDTRK baru dengan proses yang lebih partisipatif  dengan berbasis komunitas. Masyarakat meminta   sekelompok aktivis LSM yang berlatar belakang planologi untuk mendampingi mereka selain juga melibatkan akademisi dari perguruan tinggi setempat.  Inilah saat pertama kalinya dimana anggota komunitas menerima pendidikan “formal” tentang penataan ruang. Ini juga adalah kali pertama bagi komunitas Kota Kecamatan X  bekerja bersama para konsultan. Bagi pemerintah daerah, konsultan dan perencana, kegiatan di kota X  telah menjadi preseden istimewa, namun mereka tetap melihat prakarsa ini sebagai sesuatu yang ‘aneh’ dan ‘mencurigakan’. Terlibat dalam penataan ruang adalah sesuatu yang baru bagi komunitas Kota Kecamatan X. Maka langkah pertama yang dilakukan oleh Forum Komunitas adalah menyelenggarakan kursus singkat tentang Sistem Perencanaan selama 3 hari yang diikuti oleh para aktivis Forum,  Badan Perwakilan Desa, maupun anggota masyarakat lain yang berminat. Sekelompok  aktivis LSM yang memiliki latar belakang perencanaan tata ruang mendampingi komunitas meringkas dokumen RDTRK yang sangat tebal menjadi 14 halaman, itupun masih dianggap oleh komunitas sebagai dokumen yang sulit dipahami. Oleh sebab itu pendamping yang  berfungsi sebagai fasilitator menyusun suatu panduan “Cara Mudah Membaca RDTRK”. Setelah kursus diselenggarakan, dibentuklah suatu komite perencanaan yang berdedikasi untuk mengevaluasi RDTRK yang ada. Komite  beranggotakan empat segmen, Forum Komunitas, Badan Perwakilan Desa, LSM lokal, dan perwakilan kepala desa. Tugas dari komite adalah mengkritisi isi RDTRK yang ada, menjalankan advokasi ke pemerintah daerah dan DPRD serta mengeksplorasi aspirasi dari warga. Forum Komunitas dengan dibantu kelompok perencana pendamping menyusun   Kerangka Acuan Kerja bagi konsultan yang akan ditunjuk oleh pemerintah daerah dalam mengerjakan RDTRK yang baru. Serangkaian pertemuan antara perwakilan komunitas dilakukan dengan Dinas Kimtawil sebagai pemilik proyek untuk menetapkan KAK tersebut, hingga akhirnya konsultan terpilih harus bekerja dengan menggunakan KAK yang disepakati. Komite RDTRK yang dibentuk komunitas membuat pertemuan di masing-masing desa yang dihadiri 60-100 orang untuk kemudian bersepakat memilih Pokja di masing-masing desa yang beranggotakan 10-15 anggota per desa. Anggota Pokja sangat bervariasi, ada perangkat desa, tetapi juga melibatkan institusi lokal seperti RT/RW, LKMD, PKK, Karang Taruna dan kelompok komunitas  lainnya. Tugas utama Pokja adalah membuat  analisis masalah yang dihadapi desanya masing-masing dengan membuat survey membuat peta penggunaan lahan, mengidentifikasi sistem transportasi eksisiting, infrastruktur, batas desa, sejarah desa dan informasi lain yang dirasa relevan. Dalam menjalankan proses ini Pokja dari komunitas juga didampingi oleh fasilitator perencana.  Anggota Pokja melakukan aktivitas ini secara sukarela tanpa bayaran. Tanggung jawab penyusunan draft akhir RDTRK tetap berada di tangan perusahaan konsultan yang telah dipilih oleh Pemda. Pihak konsultan terpilih mempekerjakan seorang lulusan baru dari jurusan planologi  untuk mengerjakan tugas sebagai perencana profesional. Perencana yang dipekerjakan oleh perusahaan konsultan ini merasa   tugasnya sangat berat terutama ketika berhubungan dengan pemerintah dan ketika menghadapi tuntutan komunitas. Ia mengaku tidak pernah berpengalaman melakukan proses partisipasi sebelumnya dan cukup terkejut bahwa sebagai perencana ia harus banyak berkomunikasi dan bernegosiasi dengan masyarakat.  Ia juga merasakan adanya kecurigaan yang besar dari masyarakat terhadap konsultan maupun pemerintah daerah, sehingga diperlukan mediator untuk menjembatani komunikasi antara komunitas dengan konsultan. Walaupun sudah bersepakat untuk melakukan proses partisipatif, ternyata dalam penyusunan draft akhir konsultan sama sekali tidak melibatkan komunitas. Kurangnya komitmen konsultan untuk menampung aspirasi mereka telah mengewakan komunitas. Alasan yang dikemukakan konsultan adalah keterbatasan waktu dan mereka menyatakan bahwa pemerintah daerah sangat ketat soal waktu. “Sebetulnya kami membutuhkan waktu lebih dari satu tahun untuk menyelenggarakan semua proses yang diperlukan”, ujar perencana yang bekerja untuk konsultan terpilih. Nyatanya, lambatnya proses tender membuat mereka harus menyelesaikan tugasnya dalam beberapa bulan saja.  Konsultan perencana juga merasa bahwa komunitas seringkali tidak mau memahami situasi dan keterbatasan yang dihadapi dalam penataan ruang. “Masyarakat sering memaksa, mereka ingin merelokasi pasar, membangun jalan baru, meningkatkan fungsi jalan, hal-hal yang seringkali tidak mungkin” keluh perencana dari konsultan. Kisah ini memberikan ilustrasi bahwa proses penataan ruang berbasis komunitas membutuhkan adanya kerjasama yang baik antara konsultan sebagai implementing agencies  program-program penataan ruang dengan komunitas. Situasi ini tidak selalu bisa berlangsung baik karena beberapa alasan: kurangnya pengalaman, kurangnya sumberdaya yang dimiliki konsultan, dan berlanjutnya tradisi curiga yang sudah berlangsung lama. Kasus ini menunjukkan bahwa pendekatan berbasis komunitas juga menuntut adanya kesiapan dari birokrasi untuk merubah kerangka acuan kerja maupun alokasi anggaran untuk menyusun proses penataan ruang yang berbasis komunitas. Dari keseluruhan proses, komunitas juga perlu mempelajari berbagai ketrampilan baru seperti kemampuan lobby untuk mempengaruhi agenda di pemerintahan dan kemampuan untuk bernegosiasi dengan para profesional, birokrat dan bahkan pengusaha. Peran kelompok pendukung baik dari LSM maupun perguruan tinggi dalam proses ini terbukti sangat penting untuk meningkatkan kapasitas komunitas dan juga menjembatani komunitas dengan para pengambil keputusan.

***

Ditulis oleh:  Hetifah Sjaifudian,PhD Direktur Bandung Trust Advisory Group, Ketua Ikatan Alumni Planologi ITB (API) Bandung, 2008

 

---

[1] Lihat buku “Tambang dan Penghancuran Lingkungan: Kasus-kasus Pertambangan di Indonesia 2003-2004”, Jatam, 2006. [2] Kasus ini diambil dari salah satu bagian Disertasi PhD penulis yang berjudul “New Voices of The Community: Citizen Forums in Reformasi Era Indonesia”, Flinders University Australia, 2005. Data bisa diunduh juga dalam format .doc: Pendekatan Community-Based dalam Penataan Ruang<